9 ¿Quién paga los Impuestos, y a quién benefician?

 El Modelo Económico Social Comunitario Productivo en debate… (9)

¿Quién paga los Impuestos, y a quién benefician?

Impuestos: qué son, cuál su propósito, y para qué sirven

Los impuestos son la expresión operativa del “programa fiscal-tributario” que todo gobierno debe tener como el eje de sus políticas de desarrollo. Contrariamente a la interpretación “de texto” y al discurso politiquero que “los impuestos otorgan al Estado los ingresos necesarios para cubrir gastos e inversiones”, un programa fiscal tributario considera a los impuestos como medios para un fin: contribuir a que se cumplan las metas de las políticas nacionales desarrollo.

En consecuencia, para que cualquier programa tributario –y los impuestos específicos, tengan sentido, las metas del desarrollo deben estar previamente bien establecidas: “los programas tributarios deben diseñarse como el instrumento de apoyo al logro de los objetivos nacionales, y deben ser evaluados por cuán efectivos son para servir el propósito”.

Para ello, los impuestos cumplen cuatro propósitos principales. Primero, como instrumento de política fiscal, sirven para estabilizar el poder adquisitivo de la moneda vinculado al control de la inflación, reduciendo o aumentando el nivel de consumo respecto a la capacidad del aparato productivo que, como hemos destacado en entregas anteriores, está muy vinculada al empleo y al ingreso familiar que determina la capacidad de consumo de los hogares.

Segundo, expresar las prioridades de las políticas públicas en la distribución del ingreso (si la equidad es un objetivo político, la desigualdad después de impuestos debería ser menor que antes de impuestos). Tercero, instrumentalizan las políticas orientadas a subsidiar o a penalizar actividades específicas de personas o empresas. Y, cuarto, son un medio para transparentar el uso de los recursos públicos respecto al uso privado de los mismos (los impuestos reducen la demanda y la capacidad de consumo de los privados al reducir el ingreso disponible) dando a la sociedad la capacidad de comparar “peso por peso”, los beneficios de las obras públicas respecto a la suma de los usos y consumos privados posibles en ausencia del impuesto.

En este contexto, un programa tributario se guía por temas esencialmente prácticos: ¿qué logrará los mejores resultados y generará las mayores contribuciones al bien común? De ahí que los impuestos no son para que el gobierno tenga recursos para financiar sus gastos: “los contribuyentes no financian nada; simplemente ganan o pierden capacidad adquisitiva según el gobierno manipula los parámetros de la política buscando alcanzar sus objetivos.”

En síntesis, un programa fiscal-tributario tiene el objetivo fundamental de des-represar la capacidad productiva nacional, condición básica para diversificar la economía, crear empleo productivo, y generar las condiciones para el desarrollo sostenido con equidad.

Contra este marco conceptual, evaluamos el comportamiento y efectos de la política tributaria adoptada por el MESCP, bajo tres parámetros: primero, ¿cómo se compara la presión fiscal respecto al ingreso familiar (remuneración al trabajo) en Bolivia, con el resto de la región?; segundo, ¿cuál es el efecto de la política fiscal boliviana en el ingreso y en el consumo de los hogares?; y, tercero, ¿qué sectores económicos están más afectados por los impuestos?

La presión fiscal en la región

Con datos publicados por la CEPAL, Bolivia tiene la más elevada presión tributaria de América Latina, pero sin ofrecer los beneficios sociales que ofrecen las redes de protección social en otras economías. De hecho, el informe de CEPAL “Impactos de las reformas de política fiscal sobre la distribución del ingreso: El caso del Estado Plurinacional de Bolivia” (junio 2014), no deja dudas que la política fiscal boliviana no reduce la pobreza ni redistribuye el ingreso: “para la equidad vertical, por la progresión de tasas medias, […]los hogares con menor ingreso tienen una mayor propensión marginal al consumo, […] la distribución del ingreso antes de impuestos, es más regresiva que la tendencia del gasto de los hogares, […] y el ingreso después del consumo y de los impuestos contribuye a incrementar la desigualdad. En cuanto a la equidad horizontal, no hubo redistribución del ingreso.”

La magnitud relativa de las recaudaciones por impuestos a la producción y las importaciones, en el caso de Bolivia es prácticamente igual al monto de la remuneración al trabajo, mientras que, en Colombia, Perú o Ecuador, la remuneración al trabajo puede ser hasta siete veces mayor que los impuestos. Como en Bolivia la gran mayoría de los impuestos son indirectos –los paga el consumidor final, la política fiscal reduce directamente el poder adquisitivo de los salarios, y la capacidad de consumo de los hogares (ver tendencias de los temas 2 y 3).

Cabe notar que “cumplir las metas de recaudación”, que las autoridades bolivianas exhiben con marcado orgullo, no toma en cuenta tres particularidades de nuestra economía respecto a la región. Primera, la pobreza en Bolivia afecta a más de la mitad de la población, situación que se agudiza con la presión fiscal. Segunda, nuestra base material productiva es exigua y está especialmente agredida por la estructura tributaria. Y, tercera, como resultado, el mercado en Bolivia –que antes de cualquier impuesto ya es estrecho en extremo, se ve aún más contraído por el peso de los impuestos.

Impuestos, remuneración al trabajo y consumo

La política fiscal ha transitado, de un esfuerzo inicialmente motivado a fines de los 1980 por la necesidad de simplificar la estructura impositiva y ampliar la base tributaria, hacia un esquema guiado básicamente por metas de recaudación. La recaudación de impuestos afecta la calidad de vida de los consumidores porque son ellos los que, en última instancia, pagan todos los impuestos porque se trasladan al precio final de los bienes y servicios; los productores o los distribuidores, sólo actúan como agentes de retención ante el fisco.

Desde 2005, la participación de la remuneración al trabajo en la estructura del PIB (ingreso) es cada vez menor por la creciente participación de los impuestos en la estructura del ingreso. Pero, el efecto total sobre el ingreso disponible de los hogares, es mayor de lo que las cifras sugieren porque, además de una menor participación en el ingreso, los impuestos se pagan con la remuneración al trabajo.

La participación de las remuneraciones en el PIB, cayó de un promedio de 36% en el año 2000, a 26% hacia el 2014; en el mismo período, las recaudaciones totales que equivalían al 40% del monto destinado a las remuneraciones, se habían más que duplicado (83%) el 2014. La menor participación de la remuneración al trabajo en el PIB, junto al aumento simultáneo de las recaudaciones en relación al ingreso laboral, tienen como consecuencia una significativa caída del consumo de los hogares en la estructura del PIB (gasto): mientras la remuneración cayó en 8 puntos porcentuales (pp), el consumo de los hogares lo hizo en 13pp.

La interpretación de las relaciones de causa y efecto de estas tendencias, es que el crecimiento del PIB no se ha traducido –directa y proporcionalmente, en mayor ingreso para los hogares; por el contrario, la mayor presión fiscal ha erosionado el ingreso familiar neto disponible para el consumo, de manera que también cae la participación del consumo de los hogares en la estructura del PIB (gasto).

Carga impositiva por sectores de actividad

Si bien los impuestos los paga el consumidor final, los efectos sobre el desempeño global de la economía están también condicionados por las cargas relativas de cada tipo de impuesto sobre los diferentes bienes y servicios que ofrece el mercado: mientras más impuestos se incorporan al precio final de un producto, menor será su posición competitiva frente a otros productos disponibles en el mercado pero que no tienen la misma presión fiscal; la menor competitividad reducirá la demanda neta, obligando a reducir la producción y el empleo remunerado, que finalmente, reducirá la participación del consumo de los hogares en las cuentas del gasto.

En síntesis, una sobrepresión fiscal tendrá efectos diferenciados sobre los bienes y servicios que ofrece el aparato productivo nacional, afectando también las estructuras del consumo y del empleo, es decir, afectando el bienestar de la ciudadanía.

Un indicador rápido sobre la incidencia que la presión fiscal tiene sobre la actividad económica, es la relación entre la recaudación fiscal aportada por cada sector respecto al valor agregado que ese sector genera. Para reducir las distorsiones que introduce el IDH (impuesto directo a los hidrocarburos: no lo paga el consumidor interno sino los mercados externos), calculamos la relación entre los impuestos recaudados (sin IDH), y el valor agregado que aportan al PIB los sectores agregados (Extractivo, FAPI –Financiero y Administración Pública–, y Economía Real).

Entre 2006 y 2021, el sector extractivo y el agregado FAPI aportan, como impuestos, con un 10% de su valor agregado; la economía real aporta más del 30%, con la manufactura como el sector más afectado. Pero hay diferencias muy grandes entre los propios sectores: las bebidas aportan un 110% de su valor agregado como impuestos (más propiamente, “los consumidores de bebidas pagan impuestos equivalentes al 100% del valor real del producto que consumen”); la carga de impuestos en los servicios de electricidad, gas y agua es de 220% sobre su VA; en el comercio 70%, en servicios financieros 100%, y en productos alimenticios diversos un 40%, mientras varias actividades económicas no figuran como contribuyentes.

Por supuesto, los comportamientos extremos pueden reflejar las estructuras y los mecanismos sectoriales de retención y de pago de los impuestos, pero queda en evidencia que, en lo global, mientras mayor el aporte de un sector a la generación de valor agregado y empleo, mayor es la presión tributaria; mayor es su impacto en los precios de mercado y, obviamente, menor su posición competitiva frente a la competencia de las importaciones y, peor frente el contrabando que, finalmente, son limitantes a la capacidad de la economía para crear empleo y dignificar los salarios.

El resultado final: lejos de contribuir a fortalecer la capacidad del Estado para aplicar políticas de desarrollo orientadas por la eficiencia “eco-socio-económica” y la equidad social, existe una desigual presión tributaria guiada exclusivamente por metas de recaudación, que afecta muy especialmente a los sectores que más valor agregado y empleo generan.